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“五个激活”——乡村振兴战略最重要的推进路径!
时间:2018-06-29 16:02:32
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        准确把握中国乡村振兴战略,关系到乡村振兴战略实施的效率。首先是把握好乡村振兴战略与城市化战略的关系,其次是把握好“二十字”方针的科学内涵及其内在关系,再次是协调好乡村振兴战略的实施路径。


一、“五个激活”的驱动路径


        推进乡村振兴,必须激活市场、激活主体、激活要素、激活政策、激活组织。这“五个激活”要通过深化改革来实现。换言之,乡村振兴战略必须靠改革来驱动,这是乡村振兴战略最重要的推进路径。


        激活市场就是要充分发挥市场在乡村振兴

        尤其是在实现产业兴旺中的作用。激活市场主要涉及两个层面的改革。一是推进发挥市场机制作用与功能的改革。即以完善产权制度和要素市场化配置的改革为重点,实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。二是推进政府职能转换的改革。即改变政府干预与包办过多,进而替代市场的状况,以实现政府和市场的合理分工。就乡村振兴的诸多建设任务而言,如果没有市场作用的充分发挥,单纯靠各级政府主导和投入,乡村振兴所采取的举措充其量只是在短期内可行,长期不一定可持续。


        激活主体就是要激活乡村振兴中的经营主体

        首先,经营主体能否被激活取决于它是否是市场的主体。从这一意义上讲,激活市场是激活主体的前提,市场不活,主体一定不活。其次,激活主体还必须赋权于主体。换言之,在乡村振兴的过程中,要通过产权制度和经营制度的改革,赋予广大农民更多的财产权益和经营权利,使其能在市场竞争中拥有与城市居民平等的主体权利。


        激活要素就是要激活土地、劳动力、资本、技术这些基本生产要素

        激活要素实际上是市场能否被激活和要素所有者能否被激活的基础与关键。因此,还是需要坚定不移地推进要素市场化配置的改革。


        激活政策实质上仍要通过激活政府的途径来实现

        这并不是要求政府无所不能,而是要求政府处理好与市场的关系。有为的政府应该既能在“市场失灵”时替代市场,又能在“市场有效”时充分发挥市场的作用。也就是说,政府的政策应该既能及时弥补“市场失灵”,又能有效发挥“市场作用”。


        激活组织既与主体有关,又与制度有关

        组织本身就是主体,不同的组织代表着不同的主体;同时,组织也是一种制度,不同的组织代表着不同的组织制度安排。在乡村振兴中,激活组织的重点是通过组织制度的改革与创新,促进农户家庭组织、农民合作组织、农业企业组织、农业行业组织等多种产业组织和社会组织的协同发展,以激活不同类型的经营主体和经营机制,实现现代农业经营主体与经营体系的有机契合。



        二、“五位一体”的协同路径


        推进乡村振兴战略需要全社会多主体、多力量、多机制的介入与协同,这种介入与协同的结构应该是农民主体、政府主导、企业引领、科技支撑、社会参与的“五位一体”。


        “农民主体”是让广大农民成为乡村振兴的主体力量

        要使农民成为乡村振兴的主体力量,必须确立农民在乡村的主体地位。首先,要完善乡村治理体系,赋予农民主体权利和主体责任,强化村民的自主意识和自治功能。其次,作为乡村振兴主体的农民,必须是组织化的农民,而不是分散的农民,分散的农民难以适应现代农业的发展,难以担当乡村振兴的主体责任。因此,提高农民的组织化程度,如促进农民合作组织的健康发展、乡村社区集体组织的完善发展,应成为乡村振兴战略的重要组成部分。此外,作为乡村振兴主体的农民,一定是“老农人”和“新农人”并存、二者相互交融和融为一体的农民,这是中国农业农村发展中人力资源变化的趋势所在。因此,通过教育、社保、产权等体制的深化改革与“新农人”政策的完善,提升乡村人力资源质量,优化农民主体结构,是让农民成为乡村振兴主体的重要环节。


        “政府主导”是指政府在乡村振兴战略实施中应主要发挥制导和引导的作用

        所谓“制导”,首先是中央政府对乡村振兴战略的实施与推进进行科学的顶层设计,以清晰乡村振兴的科学内涵、推进思路、发展目标、阶段任务等,确保乡村振兴战略沿着正确的方向前行。其次是各级政府根据顶层设计,结合地方实际,制定具体的实施规划和推进乡村振兴战略的改革方案与工作计划。


        所谓“引导”,可以看成是政府制导作用的进一步体现和延伸。只有将政府的制导作用和引导作用有效结合,才能充分体现政府在乡村振兴战略实施中的主导作用。政府的引导作用主要体现在三个方面:一是政策引导,二是示范引导,三是投入引导。中国政府对农业农村发展应该说很重视,将“三农”工作置于各项工作“重中之重”的地位,每年都发布与“三农”有关的“一号文件”,经常出台支农惠农政策,频繁建立各种类型的试验区、示范区,不断加大农业农村投入。


        但是,从政府引导的作用效果来看,仍存在政策之间协同性不够、精准引导作用发挥不够,不少改革试验区和发展示范区流于形式、实际的示范引导作用发挥不够,政府投入面广量大、但“四两拨千斤”的引导作用发挥不够等问题。这表明,有效发挥政府在实施乡村振兴战略中的主导作用,还有很大的提升与优化空间。


        “企业引领”指各类企业,尤其是涉农类企业应在乡村振兴中发挥龙头引领作用


        这种引领作用主要体现在三个方面:


        一是投资农业的引领。农业不仅是一个投资回报期较长的产业,也是一个集经济再生产和自然再生产于一体、市场风险和自然风险较高的产业。对于这样的产业,单纯依靠农民的投资热情是远远不够的,必须鼓励和引导企业和工商资本投资农业,使其对农业投资起引领作用,并且支持企业进入农业的适宜领域,与农民共同推进产业兴旺发展。


        二是产业融合的引领。农村一二三产业融合发展是农业产业化经营和纵向一体化发展的必然,是农业多功能发展的要求。产业融合程度既取决于产业链相关主体利益机制的建构,又取决于产业链中核心主体的引领作用。尽管中国农业产业的基本主体是农户和以农户为基本成员的农民合作社,但从农村一二三产业融合发展和农业产业化经营的现实看,却基本是企业主导的格局。因此,在农村产业融合发展的过程中,除了重视广大农民主体和合作组织的培育外,更应重视企业在产业融合中的龙头引领作用和企业与农民之间利益机制的完善,以形成产业融合的共赢格局。


        三是带动小农的引领。企业对小农的引领不仅体现在发展理念、技术应用、市场开拓这些方面,还应该体现在引领小农融入现代农业方面。党的十九大报告提出要实现小农户与现代农业发展的有机衔接,是着眼于“大国小农”这一中国基本国情的发展要点。实现小农户与现代农业发展的有机衔接,既取决于小农自身能力的提升、小农的组织化以及适合于小农的现代农业模式的选择,又取决于有助于克服小农局限性的体制机制的建构,如面向小农的社会化服务体系的建立与完善、农村土地制度和社保制度的进一步完善、政府产业政策对小农的惠及和惠及方式的创新等。在这些方面,企业有很大的引领空间,如组织小农、建立基地、提供培训;建立面向小农的服务体系;通过小农生产要素的资产化、股份化,与小农建立长期的互利共赢关系,等等。


        “科技支撑”就是要在乡村振兴中充分发挥科学技术的力量


        首先是发挥农业技术对现代农业的支撑作用。现代农业是“接二连三”、功能多样的农业产业,要支撑这样的农业产业发展,必须拓宽农业技术的范畴,建立现代农业技术体系。也就是说,不仅要重视提高土地产出率和劳动生产率的技术进步,而且要重视提高资源利用率和质量安全的技术进步;不仅要重视“一产农业”的技术进步,而且要重视“二三产农业”的技术进步;不仅要重视单项技术应用的效率,而且要重视技术集成与组合应用的效率。


        其次是发挥互联网技术对农业农村发展的支撑作用。短期看,互联网技术对农业农村发展来说既是机遇,更是挑战,主要表现为不少分散化、小规模、组织化程度不高的小农不适应代表高科技、由精英主导的互联网技术及其业态的渗透和冲击。这说明,要发挥科技在乡村振兴中的支撑作用,不仅取决于科学技术本身的应用效率及其对农业农村的适用性,还取决于科技应用主体对技术进步的适应能力,以及与技术进步、推广应用相关的体制机制的变革,如小农的组织化、公共服务体系的建构、线上与线下的协同和互联网的规制完善等,都应加快跟进。


        “社会参与”是乡村振兴的重要力量和关键

        这种社会力量既内涵于乡村社会,更来自于城市社会。社会参与的主要力量包括企事业单位、社会团体、民间组织与志愿者;社会参与的主要方式包括自主参与、合作参与、协同参与等;社会参与的主要内容包括创业参与、服务参与、援助参与、投资参与等。高校与科研机构具有人才和科技的优势,应成为社会参与乡村振兴的重要力量。具有乡村情怀的能人贤达是社会参与乡村振兴的积极力量,应予以积极鼓励和引导。重要的是,要建立和完善社会参与乡村振兴战略的体制机制。例如,出台鼓励高校和科研机构在乡村建立研发基地、科技平台的相关政策;建立乡村振兴信息平台;建立大学生到乡村就业和志愿服务的激励机制并出台相关政策;为返乡创业人员、新乡贤和志愿者提供对接平台;完善企业社会责任的考核与激励机制;梳理和完善各种形式的社会帮扶乡村振兴的项目与激励措施等。


三、“五对关系”的把控路径


        同步协调推进乡村振兴战略,还需把控“五对关系”,即乡村与城市的关系、政府与市场的关系、人口与流动的关系、表象与内涵的关系、短期与长期的关系。


        控乡村与城市的关系

        城市化离不开乡村要素的支撑,乡村振兴离不开城市化的带动,乡村振兴战略与城市化战略是相互依存与互动的关系,不能把两者对立起来。再者,从中国现阶段三次产业结构的演进趋势以及工业化、城市化、农业现代化这“三化”的关系看,中国仍存在城市化和农业现代化均滞后的问题。其中,农业现代化滞后的一个重要成因是产业结构和就业结构不协调,即全社会从事农业的劳动力比重依然大大高于农业在国内生产总值中的比重。通过城市化的进一步发展不断减少农业劳动力,是解决城市化和农业现代化双重滞后的基本途径。这表明,城市化战略和乡村振兴战略不仅要双轮驱动,而且要有机衔接。现实的难点在于,中国仍然存在城乡二元结构,因此,要实现这两大战略的双轮驱动和有机衔接,还是要在消除城乡二元结构这一城乡发展一体化的最大制约因素的同时,以新型城镇化战略的引领,推进乡村振兴战略的有效实施,实现两大战略的互促共进和有机衔接。


        把控政府与市场的关系

        在推进乡村振兴战略的进程中,政府主要起主导作用。但政府要发挥好主导作用,关键还是要处理好与市场的关系,充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用。政府和市场的关系本质上不是不同主体之间的关系,而是不同机制或制度之间的关系,两者构成经济社会最重要的治理架构。政府运行机制的主要优势在于通过科层体系的制度安排,降低市场交易中的不确定性和交易成本。而市场运行机制的主要优势在于通过竞争体系的制度安排,提高竞争效率,并且降低科层体系下的组织控制成本。在乡村振兴战略的实施中实现政府和市场的合理分工、优势互补,要求政府除了发挥制导和引导的作用外,还应对非竞争性和非排他性的资源配置以及类似公共产品的供给,提供制度安排和发挥主导性作用。在除此之外的资源配置以及产品与物品的供给方面,应充分发挥市场的主导作用,通过市场机制来配置和供给。实践中,还应注重政府与市场的有机结合,如政府提供公共服务或公共产品,然后由市场来具体运营。此外,处理好政府与市场的关系还需要充分发挥行业组织制度的作用,以克服政府和市场都低效情况下的不足,形成政府、市场、行业组织“三位一体”的经济治理结构。


        把控人口与流动的关系

        在乡村振兴中把握人口和流动的关系,实际上就是要把控好乡村“留守人口”与“流动人口”的关系,这与对乡村振兴内涵的认识有关,与对乡村振兴与城市化关系的把握有关。改革开放40年来,随着工业化和城市化的发展,中国大量乡村人口实现了非农化和向城市的转移。但与此同时,由于城乡二元结构的存在,中国乡村人口的非农化和向城市的转移又很不彻底。这集中表现为:乡村年轻人流向城市的多,举家流向城市的少;非迁移性质的流动人口多,迁移进城定居的人口少。这种乡村人口的流动性状导致了乡村“三留”人口(留守老人、留守儿童、留守妇女)的常态化和村落人口经常性(除春节、清明节等重要节日外)的“空心化”或村庄人气不旺。这不仅给乡村家庭的稳定性与和谐性带来了隐患,而且也给乡村社区的治理和建设带来了“缺人”的挑战。面对如此性状的乡村人口,出路并不是简单地通过乡村建设吸引乡村外出人口回归乡村或“返乡创业”,而是要通过城乡二元体制的破解和城乡一体化的发展,实现乡村人口在城乡之间的自由流动和择业。与此同时,要结合乡村村落的差异化发展,不断优化乡村人口在乡村空间的分布。毫无疑问,振兴的乡村应该是有“人气”的乡村,但这种“人气”一定是在城乡人口分布优化和乡村繁荣发展基础上所形成的“人气”,而不是单纯依靠乡村人口增加所产生的“人气”。从城市化战略和乡村振兴战略的内在关系看,乡村振兴的过程应该是乡村本土人口减少、但空间分布优化的过程。乡村振兴中乡村的“人气”,很大程度上将取决于城市化的充分发展和城市人口对乡村的向往与流动。


        把控表象与内涵的关系

        乡村振兴应体现在表象与内涵两个层面。表象是乡村振兴的外在形态,内涵是乡村振兴的内在本质。乡村振兴的外在形态因不同村落自然生态与资源禀赋的不同,会呈现不同的形态风貌。在实施振兴乡村战略的过程中,首先要从区域乡村自然生态的特点出发,进行乡村形态和风貌的规划设计,不宜脱离自身实际,简单照搬其它自然生态不同地区的乡村外在形态和风貌。乡村振兴的外在形态和风貌,既取决于乡村的自然生态特点与资源禀赋,更取决于乡村振兴的内涵,即其内在的本质。换句话说,决定或衡量一个地区的乡村是否振兴的,不是它的外在形态,而是它的内在本质。这主要体现为乡村发展的体制机制,如治理有效的乡村自治制度,激励与约束相融的乡村生态环境保护与利用机制,健康向上的文明乡风,产权界定清晰并且具有活力的村集体产权制度,完善的乡村社保制度和农民财产权益制度,等等。因此,乡村振兴中应高度重视内涵建设,要内涵建设和表象建设两手抓,并且以内涵建设促进表象建设。


        把控短期与长期的关系

        把控乡村振兴战略的长短期关系,有利于在乡村振兴战略实施中做到分清轻重缓急和实现可持续发展。乡村振兴是个需要长期实施的战略,不可能一蹴而就,因此切忌操之过急,更不能搞形象工程或单纯追求乡村外在形态的变化。要按照中央有关乡村振兴战略的三阶段发展要求,制定短期与长期相结合、内在与外在相结合的规划与行动计划。此外,乡村振兴战略实施中对于长短期关系的把控,不仅要考虑战略目标和建设项目的长短期结合,还要考虑体制机制改革与建构的长短期结合。要突出改革先行和重点突破,注重改革措施的配套和落地。对于国家已经明确的改革思路和举措,力求在短期内抓落实,大胆推进,力争取得成效并有所创新;对于国家没有完全明确、但有原则性指导意见的改革,应根据自身发展的实际与条件,进行积极的探索和大胆的试验,争取为国家提供经验与思路。


        乡村振兴战略“二十字”方针所体现的五大具体目标任务具有相互联系性,因此,既要准确把握“二十字”方针的科学内涵,又要把握好这“二十字”方针中五大目标任务的相互关系。在具体的实施过程中,还应重视“三条路径”的协调推进,即“五个激活”驱动、“五位一体”协同和“五对关系”把控的协调推进。